이필상 교수가 바라보는...큰 정부와 부실경제

큰 정부와 부실경제

정부는 내년 지출을 올해보다 7.9% 늘어난 257조3,000억원으로 편성했다. 2002년 이후 6년만에 가장 높은 증가율이다. 내용별 증가율을 보면 균형발전 예산 11.4%, 복지예산 10% 등 분배에 초점을 맞추고 있다. 반면 산업·중소기업 예산 0.1%, 사회간접자본 2.4% 등 성장동력관련 예산증가율은 극히 낮다. 한편, 참여정부 들어서 이미 5년째 재정이 적자다. 재정수입과 지출을 비교하면 참여정부 첫해인 2003년에 1조원의 흑자를 냈다. 그러나 이후 계속 적자를 내 그 규모가 2004년 4조원, 2005년 8조1,000억원, 2006년 10조8,000억원 그리고 올해 14조8,000억원으로 늘어났다. 이렇다 보니까 2002년 133조6,000억원이었던 국가부채가 올해 말에는 301조1,000억원으로 두 배이상 증가할 것으로 보인다. 국민 1인당 부담으로 환산하면 6,300만원이나 된다. 그렇다면 내년 지출은 빚더미 위에 올라앉은 정부가 돈을 더 쓰겠다고 그 규모를 대폭 늘려 잡은 것이다.

가분수 경제
더욱이 참여정부는 과거보다 세금을 더 많이 거두고 있다. 경제성장률보다 세수증가율이 훨씬 높다. 5년간 국세수입은 연평균 8.8%나 증가하여 경제성장율의 거의 두 배나 된다. 이는 국민들로부터 세금을 더 거두어도 쓸 돈이 모자라 적자를 내고 빚을 쌓고 있는 것이다. 여기에 성장보다는 분배를 중시함으로써 정부지출을 경제를 키우며 늘이는 것이 아니라 세금을 더 거두어 늘이겠다는 것이어서 보통 비효율적이 아니다.
이 가운데 정부는 공무원 수를 계속 늘이고 있다. 경제성장은 제대로 이루어지지 않고 있는데 공무원 수를 늘이고 정부조직을 확대하는 것은 경제구조를 몸체는 적고 머리가 큰 ‘가분수’형태로 만드는 일이다. 공무원 수가 참여정부 들어서 2003년 2월부터 2007년 9월까지 총 9만5,733명 늘어났다. 외환위기 이후 88만5,000명까지 줄었던 공무원 수가 내년이면 100만명을 넘는다. 봉사직 등 국민들에게 꼭 필요한 공무원을 증가시키는 일은 바람직하다. 그러나 정부의 공무원 증원정책은 고위관리직 위주이다. 참여정부 출범이후 장관급은 33명에서 40명으로, 차관급은 73명에서 96명으로, 3급 이상은 933명에서 1,161명으로 늘었다. 이에 반해 소방, 검역, 민원 등 대국민 서비스 분야는 인력부족으로 난리이다. 국민의 생명과 재산을 지키는 소방공무원의 경우 거의 전원이 2교대근무에 시달릴 정도이다. 현재 3만명이 채 안 되는 상태에서 두 배나 필요한 상황인데 증원요청이 거의 받아들여지지 않고 있다. 이렇게 볼 때 정부는 작고 효율적인 정부가 아니라 크고 힘센 정부를 지향하고 있는 것이다.
참여정부는 공기업의 비대화를 가져와 또 다른 형태의 큰 정부를 만들고 있다. 지난 4년간 민영화와 구조조정을 추진하지 못하고 방만한 경영을 방치함에 따라 공기업인력이 2만 5,000명 이상 늘어 24만명에 이른다. 또 부채가 50% 이상 증가하여 총부채금액이 300조원에 육박한다. 궁극적으로 공기업의 경영부실도 국민의 부담이라는 차원에서 문제가 큰 공공부문의 팽창이다.
현재 우리 경제의 가장 큰 우려는 잠재 성장률이 떨어지고 있는 것이다. 잠재성장률이 떨어지면 경제가 부실화하고 국민들은 살기 어렵게 된다. 1990년대 6%가 넘던 잠재성장률이 지난 2005년부터 4%로 떨어졌다. 이러한 성장잠재력의 저하는 설비투자의 감소가 큰 원인이다. 80년대와 90년대 평균설비투자증가율은 8.5%로서 경제성장률 7%대를 크게 웃돌았다. 그러나 외환위기 이후 최근까지 평균설비투자증가율은 1%수준이다. 따라서 잠재성장률이 급격히 떨어질 수밖에 없다. 더욱 문제는 출산률이 계속 떨어지고 있는 것이다. 2020년 이후 인구가 감소하게 되면 노동의 경제성장기여도가 마이너스로 돌아선다. 여기에 고령화로 인해 저축률도 하락하고 있어 35%에 이르던 것이 이미 20%대로 떨어졌다. 성장을 위한 자본축적도 안 된다는 뜻이다. 그러면 경제성장의 기본요소인 노동과 자본의 기여도가 함께 줄어 성장동력은 급격히 떨어진다. 현 추세로 나갈 경우 2040년이면 잠재성장률이 1%로 떨어진다는 것이 정부의 예측이다.

경기침체와 재정적자의 악순환
잠재성장율이 빠른 속도로 떨어지는 상태에서 예산과 조직을 늘여 큰 정부를 만들겠다는 것은 정부와 경제가 공존기반을 잃고 쓰러지는 자괴적 모순을 초래하는 것으로 볼 수 있다. 실제로 정부규모가 커지면 경제는 세금부담증가와 규제의 양산으로 일어설 입지가 좁아진다. 그동안 정부가 추진한 증원정책으로 인해 내년 인건비예산은 올해보다 7%나 증가한 23조3,600억원으로 책정되어 있다. 향후 5년간 공무원 인건비는 40% 늘어난다. 인건비의 증가 등으로 인해 참여정부 5년간 누적적자가 35조원에 이른다. 이는 곧바로 세금증가로 이어져 그만큼 민간경제활동을 위축시킨다. 이렇게 될 경우 정부는 적자의 누적을 면치 못하게 되는데 심할 경우 경제침체와 재정적자가 서로 맞물리는 악순환의 수렁에 빠지게 된다. 여기에 공무원조직이 방만해지면 규제가 필연적으로 늘어난다. 공무원의 주요 존재이유가 공적규제에 있기 때문이다. 참여정부 들어서 늘어난 공무원은 봉사보다는 고위관리직 위주이다. 따라서 실질적 규제가 얼마나 늘지 모른다. 경제가 규제에 묶이면 생명력이 떨어질 수밖에 없다.
큰 정부가 경제의 실패를 가져온다는 것은 1970년대 빛을 잃은 케인즈 경제학에서 증거를 찾을 수 있다. 케인즈 경제학은 실업과 물가상승을 막고 경제를 안정적으로 발전시키는데 정부역할이 필요함을 강조한다. 즉 경기가 침체하여 실업이 늘 경우 정부는 팽창정책을 펴 경제를 살릴 수 있다. 반면 경기가 과열되고 물가가 오르면 정부는 긴축정책을 펴 경제를 안정시킬 수 있다. 이러한 논리에 따라 뉴딜정책을 폈던 1930년대부터 공공부문이 계속 확대되어 미국의 경우 국민총생산의 5%에 머물렀던 공공부문지출이 30%까지 이르렀다. 이 가운데 70년대 들어서 석유파동이 일어나고 생산성이 떨어지면서 실업과 물가상승이 동시에 나타나는 스태그플레이션현상이 나타났다. 그러자 물가를 억제하려고 긴축정책을 펴면 실업만 악화되고 실업을 해소하기 위해 팽창정책을 펴면 물가만 오르는 모순이 발생했다. 이는 근본적으로 경제불황과 물가불안의 원인이 원자재 가격상승, 노동시장 경직성 등 공급측면에 있었기 때문이다. 이후 케인즈 경제학은 서서히 퇴조하고 경제는 경쟁이라는 보이지 않는 손에 의해 발전해야한다는 시장경제학이 다시 힘을 얻었다. 이에 근거하여 90년대부터는 각국이 개방정책을 펴면서 강한자만이 살아남는 무한경쟁체제로서 신자유주의가 세계경제흐름을 주도하고 있다.
세계적 흐름과는 반대로 우리나라는 큰 정부정책을 펴고 있어 문제의 심각성이 크다. 프랑스는 향후 5년간 공무원을 10만명 감원한다는 계획하에 대대적인 공공부문개혁에 착수했다. 독일도 2010년까지 공무원 수를 2.6% 줄이고 공무원연금급여율도 크게 줄일 계획이다. 일본은 규제개혁을 서둘러 해외나간기업들이 되돌아오고 있다. 미국도 유럽과 공동보조를 취하며 작고 효율적인 정부를 만들고 있다. 선진국들 모두가 공공부문을 과감히 줄이고 시장기능을 확대하여 국제경쟁력을 강화하는 정책을 펴고 있는 것이다. 이런 상황에서 우리나라만 정부부문을 확대하고 시장경제기능을 위축시키는 것은 스스로 주저앉는 길을 택하는 것이다. 특히 중국과 일본의 틈바구니에서 샌드위치가 되어 국제경쟁력을 잃고 있는 우리경제로서는 보통 위험한 일이 아니다.

작고 효율적인 정부 만들어야
안타까운 것은 외환위기를 맞아 수많은 기업과 근로자들이 희생을 당했음에도 불구하고 공직사회 구조조정은 거의 없었다는 것이다. 1997년에 발생한 외환위기는 금융기관과 기업의 동반부실이 초래한 경제적 재앙이다. 정부의 팽창정책기조하에 기업들이 금융기관으로부터 자금을 지원받아 방만한 차입경영을 하다가 경제개방의 시련을 이겨내지 못하고 함께 쓰러진 사태가 바로 외환위기이다. 이로 인해 200만명에 가까운 실업자들이 길거리로 내몰리는 등 경제는 극도의 불안상태에 이르렀다. 위기가 닥치자 다시 강요된 것이 국민의 공적자금부담이다. 기업과 금융기관들의 부실을 정리하고 그들을 회생시키기 위해 160조원이 넘는 막대한 자금을 투입하고 그 부담을 국민에게 떠넘겼다. 그렇다면 경제위기를 불러오고 국민을 고통 속에 몰아넣은 책임은 누가 져야하나? 경제정책의 실패를 초래한 정책담당자, 국민의 돈을 잘못 운영한 금융기관책임자, 기업을 직접 경영한 경영자들이 가장 큰 책임을 져야 했다. 그리고 모두가 함께 고통분담을 해야했다. 그러나 이들은 대부분 책임을 피했다. 특히 공공부문의 구조조정은 거센 반발에 밀려 거의 성과가 없었다. 외환위기 속에서 무풍지대로 남았던 공직사회는 참여정부 들어서 예산과 조직이 더욱 확대되고 힘이 더욱 커지고 있다. 그리하여 시장경제의 활력을 떨어뜨리는 구조적 장애요인으로 작용하고 있다. 보통 불공평하고 비효율적인 일이 아니다.
역대 정부를 돌이켜 보면 어느 정부이건 초기에 공공부문 개혁을 내세웠다. 그러나 관료조직의 힘과 정보가 정권보호와 연계되면서 대부분 개혁은 무위로 끝났다. 참여정부는 아예 공공부문의 개혁을 내세우지 않았다. 거꾸로 공직사회를 개혁의 주체로 설정하고 큰 정부정책을 표방했다. 한마디로 참여정부는 시대의 흐름과 경제의 실상을 잘못 판단한 것이다. 큰 정부를 만들어 경제를 발전시키고 복지사회를 만든다는 것은 실현이 어렵다. 지금이라도 정부는 예산과 조직을 줄이는 정책을 펴 시장경제에 새로운 활력을 불어넣는 노력을 해야 할 것이다. 이에 따라 차기정권이 작고 효율적인 정부를 만들어 나라를 선진경제강국으로 이끄는 길을 열게 해야 한다.
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